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【检察日报】办好案件需树立链式审查思维
2021-03-15 09:16:00  来源:检察日报  作者:陈士莉 刘亮

  “四大检察”具有法律监督属性的共同性,在维护法律统一正确实施和社会公平正义方面具有功能的共同性,在具体的工作内容上也越来越体现出交叉交融性。对于公益诉讼检察工作而言,这种融合发展的趋势和需求愈发清晰明显。因此,检察官在公益诉讼工作中必须树立系统思维,以公益保护为核心,全面发挥刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察职能,将“四大检察”融合成一个每一环都相对独立、又环环相扣严丝合缝的完整链条体系,此即链式审查。

  运用链式审查思维办理公益诉讼案件,应明确“四大检察”融合发展的着力点。

  一是通过刑事检察挖掘线索收集证据。一方面,从刑事案件中挖掘线索已经成为获取公益诉讼案件线索的重要来源,特别是对于民事公益诉讼案件而言,这种“履行职责中发现”的线索来源方式尤为明显。另一方面,与刑事案件相关的公益诉讼案件在办理过程中,虽然办案的侧重点不同,但所基于的基本事实是一致的,因此能够从刑事案件中获取相应的证据为公益诉讼所用。

  二是多管齐下用足用好民事检察职能。首先,虽然检察机关办理民事检察案件以监督司法公权力运行为本质,但若涉及国家利益或社会公共利益,则可通过移送线索、协助办理等方式参与到公益诉讼办案中来。其次,充分运用支持起诉制度。诉前程序是民事公益诉讼所特有的,支持符合条件的社会组织提起诉讼,是检察机关办理民事公益诉讼的首选模式。最后,提起诉讼及检察监督。从目前职能划分上看,“民事检察”并不包含“民事公益诉讼”,但是,民事公益诉讼案件的起诉审理等要遵循民事诉讼的基本原则和规定,特别是对于确有错误的民事公益诉讼裁判,应强化通过抗诉、再审检察建议等民事检察手段依法监督。

  三是实现与行政检察的深度融合。广义的行政检察指检察权对行政行为的全过程监督,包含对生效裁判提出抗诉、再审检察建议,对违法行政行为的监督,诉前督促及提起行政公益诉讼等,行政检察与公益诉讼检察的联系最为紧密,在内容上也有相应的交叉。因此,应主动延伸公益诉讼检察触角,畅通两者之间的线索移送、程序衔接、案件互助,相互协作,互为支撑。

  四要通过行政公益诉讼实现公益保护最大化。追究生态环境、食药安全等领域违法行为,行政机关是第一责任者,其可通过审批、处罚等行政手段在很大程度上实现保护目的。在办理公益诉讼案件中尤其要强化对行政机关履职的审查,全面审查行政机关是否存在怠于履职致使国家或社会公共利益受损或继续扩大的情形。对于符合监督条件的案件,用足用好诉前程序,运用圆桌会议、听证、公开宣告等方式,增强“可视性”“对抗性”“仪式性”,促进公益得到及时维护。对经诉前程序仍怠于履职的,及时依法提起行政公益诉讼。

  运用链式审查思维办理公益诉讼案件,还要注重打造“证据链”“协同链”和“创新链”。

  一是打造闭环证据链。首先,充分借力刑事侦查。强化与刑事部门沟通,尽早提前介入刑事侦查,充分借力侦查机关固定公益诉讼证据。同时应注意刑事与公益诉讼案件对证据要求的差异,有意识精准引导侦查机关进行收集。其次,区分刑事与民事案件证明标准差异。刑事案件强调犯罪事实清楚,证据确实充分;民事案件则采高度盖然性规则,可在一定基础上根据日常生活经验综合判断“推定”。最后,明确行政公益诉讼案件证据收集重点。注重固定检察建议发出前行政机关怠于履职的证据,更要注重经诉前程序行政机关仍未纠正违法行为致使国家或社会公共利益持续处于受损害状态的证据,且后者是重点。另外,要关注国家或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形,强化“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定的十五日回复期限运用。

  二是打造协作协同链。首先,强化内部部门协作。摒弃“自扫门前雪”狭隘观念,坚持系统思维,共下“一盘棋”。从信息共享、线索移送、办案协作等方面全方位实现“四大检察”深度融合发展。探索与信息技术、警务、宣教等综合部门的协同配合,形成强大内部合力。其次,强化与行政机关协作。充分考量司法办案与经济社会发展的关系,深化落实“双赢多赢共赢”理念,进一步优化与生态环境、自然资源和规划、应急管理、水务等行政机关的协同配合机制,强化优化实化细化与行政机关的协作,同频共振,形成公益保护强大合力。最后,强化区域间协作配合。特别是在办理污染环境和破坏生态类案件中,应针对污染物跨区域转移的特点,建立区域间协作机制,突破行政区域局限,有针对性地开展跨区域环保联合司法,加大对危险废物非法处置行为的打击力度,最大程度地保护区域公共利益。

  三是打造社会治理创新链。首先,推动源头预防治理。强化对个案背后共性问题的分析,对于制度方面的问题及时提出修改完善建议。对于严重违法行为,注重从源头进行预防打击,例如建议相关部门在市场准入、信贷优惠、政策扶持等方面对其进行限制,倒逼其强化守法意识,增强预防效果。其次,推动填补配套制度空白。立足当前公益诉讼立法较为原则的实际,结合办案实践,积极探索创新,以丰富司法实践推动公益诉讼配套制度和立法的完善。最后,推动行政机关完善长效机制。检察公益诉讼制度设立的初衷在于弥补行政违法侵害公共利益的司法监管治理漏洞,因此应有效发挥司法在监督行政、维护公益方面的治理效能,全面分析行政执法中存在的共性问题,及时发出检察建议促使行政机关开展系统治理,督促其及时堵塞监管漏洞,促进依法行政。

  (作者分别系江苏省丰县雷火竞技官网检察长、徐州市检察院第六检察部副主任)

  编辑:刘洋